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供水企業的四大困境與六個出路

發布時間 :2017/06/06點擊次數:1048

引自中國水網

導讀:在“壟斷”風險的背后,供水企業面臨著哪些困境?又有哪些出路?為此,E20環境平臺、中國供水服務促進聯盟作為行業促進組織舉辦了以“系統防范壟斷風險,共建產業健康格局”為主題的供水行業沙龍。

2016年,工商總局在全國范圍內掀起了一場集中整治公用企業限制競爭和壟斷行為的專項執法行動,行動中發現,供水作為重點關注對象,在濫收費用、限制準入和強制交易等方面問題尤為突出。據統計,近三年來,全國工商系統共查辦了6件水企業濫用市場支配地位的壟斷案。這跟供水行業的市政性、公共性、經營性的行業特性有主要關系。同時,由于諸多歷史原因,供水行業目前普遍存在管理體制相對僵化、政企不分或者分離不到位等問題,已明顯不能滿足行業發展的實際需要,諸多供水企業有苦難言,只能負重前行。而在此過程中,可能會有意或無意中觸碰到管理運營中的法律風險,對自身和其他群體利益形成損害。這些都對供水行業敲響了警鐘,但可能同時也是改革轉型的新機遇。

在“壟斷”風險的背后,供水企業面臨著哪些困境?又有哪些出路?為此,E20環境平臺、中國供水服務促進聯盟作為行業促進組織舉辦了以“系統防范壟斷風險,共建產業健康格局”為主題的供水行業沙龍。

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參會嘉賓合影(地點:E20環境平臺)

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會議現場(地點:E20環境平臺)

供水企業面臨的四大困境

困境一:供水企業的“尷尬”身份

回顧我國供水行業的發展進程,供水公司最初是由政府統管的事業單位,慢慢發展成國企,隨后, 2003和2004年出臺的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》和《市政公用事業特許經營管理辦法》逐漸將供水行業向市場化推進。供水企業的身份也因此處于“尷尬”的地位:既是市場化運作,又要承擔公共服務的功能。

在工程方面,供水企業僅負責施工到小區的“紅線外”,而作為公共服務供應商,供水企業又要對小區內的供水管網和設施進行管理維護,確保百姓打開水龍頭就可以用到放心水。供水企業目前沒有直接指定小區之內二次供水的施工商和設備供應商的權力,因此小區內二次供水施工的質量很有可能得不到保障。“一些建設項目,開發商多會采用低價中標,如果施工質量得不到保證,后期運維的風險會很高,會需要供水企業投入大量人力物力去維修”,常熟中法水務副總經理趙正欣等人說。這種尷尬境地使得供水企業進退兩難。

困境二:產權如何界定的困擾

供水企業目前面臨的第二大困境是產權的界定不清。供水企業有義務對居民的自來水負責,管轄到用戶的水表,然而不是所有的供水企業都可以負責供水管網和工程的施工建設,包括水表的供應。供水企業對此表示,“如果老百姓都按照自己的心愿選擇各種不同的水表,統一維修就會變成大問題,新安裝的用戶也沒法進行管理,但如果供水公司指定品牌或統一安裝,則有可能面臨壟斷的風險。”這種在壟斷與反壟斷之間的“不公平”使供水公司苦不堪言。

據海天水務集團股份公司副總經理孫曉航介紹,四川曾經出臺的管理辦法中明確提出,在開發商建設完成以后,要將產權無償的移交給供水企業。此條例雖看似有些“流氓”,但在供水企業看來,有可操作性。京都律師事務所高級合伙人劉敬霞律師也補充認為,“這樣操作,也要考慮到現在水司和燃氣公司都在進行市場化運營等相關因素。”

困境三:供水企業的收益從哪來

供水企業因為政府價格管制,保本微利,需要一些其他業務對成本進行彌補。如,在上文提到的水司指定品牌并統一安裝水表的問題,如果可以統一更換水表,那錢由誰承擔又成了問題。如果由水司承擔,為了補償成本,水司一般會加價后期的維護費賣給用戶;如果大批量更換,則需要通過攤入水價調整等來平衡。然而居民用水的水價調整需要聽證會的通過。

孫曉航認為現在中國的供水行業處于“不中不西”的狀況,水價既不是市場化運作,也不是完全由政府定價。即使政府了解供水行業的苦衷想要提高水價,但考慮到百姓的接受能力及政治因素也無能為力,因此現在中國的調整水價機制并沒有完全的建立起來。一些公司目前采取預付水費的辦法,如果欠費的話,會征信記錄上網公開。雖然此辦法很有用,但是可能還是會有法律上的風險。

另一方面,供水企業為了能在降低后期的維修成本同時也能得到收益,希望可以對供水系統進行統建和統管,這使得開發商覺得自己的“奶酪”被動了,有些地區的開發商和供水公司也因此成為了尷尬的“對立面”。

困境四:政策不完善,監管不到位

中國制度和市場方面的混亂也造成了供水公司的一些困擾。珠海水務集團有限公司副總經理方曄指出,現在的很多問題出現的原因是政府監管不到位。當開發商選擇自己的施工商以后,施工質量不達標,水管經常爆管,都需要供水公司去搶修。“一開始百姓會對供水公司有意見,后來我們解釋清楚以后,百姓明白了其實他們和供水公司一樣都是低價中標的受害者”,方曄說。低價中標的另一個危害就是如果開發商采用的材料不達標,水質也會受到影響。這也是珠海現在面臨的另一糾紛。“我們是搞供水的,我們希望它能保證質量、長治久安。這不是我們的利潤增長點”方曄說。

劉敬霞律師提到,每一個自來水公司經營過程中,是否可以考慮在管理、效率或技術上進行提升,從而降低成本,成本的下降會在一定的程度上舒緩水司的經濟壓力。然而,水司們表示,水司的成本包括技術、施工成本以及工作人員的工資都需要算在成本監審的“成本”中。同時,當人工成本被砍掉以后,行業的人才無法被吸引到水司中去。這樣的機制使得水司的技術在多年來發展緩慢甚至停滯不前。

供水企業的六大出路

出路一:企業合法經營,自查壟斷風險

劉敬霞律師指出,在公用事業壟斷與充分競爭之間,實際涉及的主體是多元的,包括行業企業、政府部門和行業協會。因此,供水企業應多方注意。趙正欣表示,作為合資企業的蘇伊士新創建,在運行過程中會格外小心。“整體來講,蘇伊士新創建是運營比較規范的企業,像違反了反壟斷法的六家企業中出現的強制的向用戶收水電的押金保證金以及限制最低限額等現象,蘇伊士新創建都會避免”,趙正欣說。在54號文發布以后,蘇伊士新創建公司內部進行了審核,并把文件發給了各個部門進行梳理,梳理規定中的風險以及公司存在的潛在問題。這樣的合法經營和自查壟斷風險意識,為企業帶來了保障。

出路二:政府參與招投標,擬出備選商庫

為了可以規避壟斷風險的同時又能保證施工質量,嘉賓達成了政府參與招投標的共識。在這方面有實踐經驗的長沙供水公司管網管理部盧煒表示,長沙在采購環節,為了規避風險,施工材料、水表、閥門等管材均通過政府的采購中心平臺公開招標,價格也絕不高于市場價格。在施工和設計方面,供水企業投資的也通過政府的平臺進行招標,并對相應事項邀請物價局等進行審核。這樣的審核,多方都很認可。趙正欣也表示,在常熟,二次供水也是通過政府進行第三方平臺進行設備招標,選三家供應商,供開發商選擇。

同時,劉敬霞律師指出,“為了保證質量,可以建一個合格的供應商庫,開放競爭,誰符合條件誰進來,不符合條件就出去,要有一個篩選的過程。”這樣既可以保證施工及供應商品的質量,又可以讓開發商和住戶居民在采購設備、使用設備過程中有一個選擇權。這個觀點獲得了大多數嘉賓的贊同。方曄也表示,在采購過程中可以設定門檻或指定品牌,將不符合質量要求的廠家篩選掉,但同時也要給大家一些選擇。“指定的品牌可以從產品服務全生命周期體系去考慮,以保證服務的延續性。指定品牌可能會有問題,但不指定品牌肯定有問題”,方曄說。

出路三:形成明確服務、收費標準,多方約定,完善合同

供水企業因為存在壟斷風險,所以在制定合同和收費標準等條款時應格外注意。“蘇伊士新創建在每次項目的合同中都很清楚的注明此類條目,例如,二次供水泵房的建設由開發商完成,在施工時涉及到的設備采購招標等供應商都有開發商選定,建設完成后,蘇伊士新創建負責管理,不接建設施工的活計”,趙正欣說。江蘇江南水務副總經理吳耀東表示, 2007、2008年二次供水管理辦法,把管網、水表等這些進行了產權化的分界。“做的時候要考慮到把相關的部門,如開發商、供水部門、業主、物業四者共同的進行論證,產權歸屬問題要明確,建設和運行維護這個費用經過物價部門進行確認,要分開、分治。”

出路四:與開發商談判,闡明利益關系。提高服務品質

江西洪城水業股份有限公司副總經理羅建中表示,水司其實與開發商有共同利益,就是提高服務品質,也符合開發商的利益。所以要想辦法在此和她們達成一致。瀚藍環境總經理助理尹今霖也對此表達了贊同。他認為,其實水司與開發商本質的目的是一樣的,做好服務,收取滿意的費用。兩者有共同利益,可以相互促進和成全。但是要把好預結算和造假的關,不能利用市場支配地位來獲取暴利。“對于實在不愿意交出產權和運營權的開發商,水司只收取其工程驗收費。不過,經過基于一直利益的溝通和成本的把握,開發商還是愿意合作以及委托水司做”,尹今霖說。方曄認為,壟斷不是貶義詞,供水本身就是自然壟斷的行業,所以可以理直氣壯的承認壟斷,跟經營的性質沒有關系。但不能用壟斷地位只為自己謀利,還要做好相應的服務,讓民眾滿意。

出路五:政府加強監管,完善制度

方曄說,雖然壟斷,但也可以透明,讓政府和公眾知道成本和利潤是多少。可以結合服務,讓大家理解和平衡。“當然,最終還是要走立法之路,通過相關法律法規政策來規范、監管市場。比如通過供水條例,讓水司的壟斷的地位更加合法化,這樣對問題解決會好一點。

出路六:開拓新的領域和業務增長點

E20環境平臺首席合伙人傅濤說,“供水業務是入口業務,但不能局限在此。主業保生存,要在主業外開辟出合適的新業務實現發展。不要局限在原來的模式里,要勇于承擔責任,并利于政府的信任關系,嘗試與水相關的業務,為政府做環境綜合治理方案,與行業進行生態化合作。產業生態化、生態產業化,就是把原來的污染產業變成生態,另外將生態治理做成產業。習主席講四梁八柱,改革是方向,未來供水企業不改革,就會被會被別人改掉,政府不可能允許這么一個低效率的公共服務機構存在。目前真正市場化運作的供水公司占比百分之二三十,中國水務集團有30%是改的,但是大部分沒有改。這一輪改革肯定會波及,供水企業要自強。”

孫曉航也表示,政府認為供水公司是大國企,而供水公司覺得政府讓自己承擔了太多不該承擔的責任。長此以往,供水公司會給政府形成一個“只會做單一的供水服務”的印象,而沒有政府的全面的信任。所以供水公司要形成自己的生態鏈。“通過平時的服務讓政府信任,然后開拓新的領域和利潤增長點,同時深化自己的服務,如二次供水,將市場化運作起來,同時做好差異化服務”,孫曉航說。供水類項目競爭雖然少,但企業的商業模式單一,對外競爭激烈。只有憑借供水企業與政府的關系以及供水企業的生態產業鏈的整合,才會獲得一些新的機會。

最后,劉敬霞律師表示,住建部從供水行業的特殊性出發,沒有處罰水司,但是工商部門作為行政執法部門,維護的市場的公允性和開放性,所以要處罰這種行為。此次只是抽查,以后很可能會長效檢查。所以對于供水企業來說,要樹立行業規范,同時要做好自我保護,樹立開放的市場意識。企業要在做好自查的同時用開放的心態解決我們未來市場規范的措施,防反壟斷風險,未雨綢繆,并同時在未來的自來水業務上進行提升。

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